W głośnym wyroku dotyczącym niezastosowania się przez fryzjera do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności z uwagi na pandemię Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję nakładającą karę na przedsiębiorcę w kwocie 10 000,00 zł oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W niedawno opublikowanym uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Rada Ministrów zrezygnowała z wprowadzenia przewidzianego w art. 232 Konstytucji stanu klęski żywiołowej, wobec czego w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie może powoływać się na rozwiązania przewidziane w stanie wyjątkowym i w dalszym ciągu mają zastosowanie wszelkie konstytucyjne i legislacyjne zasady stanowienia prawa.

W związku z powyższym, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogły zostać ustanawiane jakimkolwiek innym aktem prawnym niż ustawą. Mając na względzie ugruntowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ustawa ograniczająca w jakimkolwiek zakresie korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W rozporządzeniach mogą być natomiast zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Zdaniem Sądu reguły poprawnej legislacji zostały naruszone przy stanowieniu przepisów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej koronawirusem, bowiem całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Rozwiązanie takie byłoby co prawda dopuszczalne, ale tylko w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Ustawa o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej i daje Radzie Ministrów możliwość określenia w rozporządzeniu rodzaju niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Natomiast tak jak zostało to wyjaśnione stan wyjątkowy nie został wprowadzony, wobec czego wszelkie ograniczenia praw i wolności mogły zostać wprowadzone jedynie na mocy ustawy.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie w ustawie konkretnych, merytorycznych rozwiązań przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Dalej Sąd wskazał, że z punktu widzenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przewidujące możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań (ograniczeń, zakazów, nakazów) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Tymczasem upoważnienie ustawowe powinno określać po pierwsze organ właściwy do wydania rozporządzenia, a po drugie zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunały Konstytucyjnego przez „wytyczne” należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Podobnych wytycznych nie sposób jednak znaleźć w nowelizowanej ustawie.

W konsekwencji Sąd uznał, że rozporządzenie Rady Ministrów nakładające restrykcje m.in. na przedsiębiorców nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Sąd dodał, że na podstawie tak nieprecyzyjnie sformułowanej treści upoważnienia ustawowego Rada Ministrów mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy.

Powyższe doprowadziło do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji.

Dodatkowo Sąd wskazał, że upoważnienie ustawowe zezwalało Radzie Ministrów na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy lub określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Oznacza to, że upoważnienie ustawowe dało Radzie Ministrów uprawnienie do wyłącznie czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, bez możliwości zakazania prowadzenia działalności gospodarczej. Słusznie Sąd wskazał, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). W tym więc zakresie rozporządzenie wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii, co również narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Pomimo, że omawiany wyrok jest jeszcze nieprawomocny, to z pewnością argumentacja w nim zawarta posłuży wielu przedsiębiorcom, którzy również zostali ukarani za złamanie obostrzeń wprowadzonych przez Radę Ministrów na podstawie rozporządzenia.

Nie wchodząc w polemikę dotyczącą zasadności wprowadzonych obostrzeń wskazać należy, iż niewątpliwie przy stanowieniu przepisów ograniczających prawa i wolności, w tym wolność działalności gospodarczej doszło do naruszenia zasad poprawnej legislacji. Przyjęta technika legislacyjna była niezgodna z konstytucją i w oczywisty sposób zmierzała do obejścia jej przepisów.

Powyższe rodzi pytanie co do możliwości dochodzenia odszkodowań od Skarbu Państwa przez przedsiębiorców, którzy na skutek nałożonych restrykcji pozbawieni zostali możliwości wykonywania działalności gospodarczej. Nałożone przez rząd restrykcję, w szczególności zakazy prowadzenia działalności, spowodowały (i w dalszym ciągu powodują) ogromne straty finansowe, które najbardziej odczuwalne są w branży gastronomicznej, hotelowej oraz fitness.

Jeżeli zostałby wprowadzony stan nadzwyczajny sprawa dochodzenia odszkodowań byłaby prosta – na mocy przepisów ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela – każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służyłoby roszczenie odszkodowawcze obejmujące wyłącznie szkodę rzeczywistą (bez utraconych korzyści).

Jednak, z uwagi na niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego, przy dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa należy oprzeć się o przepisy Kodeksu Cywilnego regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej. Niewątpliwie dochodzenie odpowiedzialności od Skarbu Państwa wymaga zastosowania bardziej skomplikowanych konstrukcji prawnych oraz przekonania sądu rozpoznającego sprawę o odszkodowanie, że brak jest konieczności uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności rozporządzania wprowadzającego restrykcję z konstytucją. Niemniej, wysokość strat poniesionych przez przedsiębiorców oraz możliwość dochodzenia w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego odszkodowania obejmującego nie tylko rzeczywistą szkodę, ale również utracone korzyści, przemawiają za dochodzeniem odszkodowań przez przedsiębiorców, co potwierdzają również pierwsze pozwy wniesione przeciwko Skarbowi Państwa.